油氣體制改革是一項(xiàng)事關(guān)“能源革命”全局的系統(tǒng)工程，是能源體制和經(jīng)濟(jì)體制改革中的重要組成部分。但從現(xiàn)狀來看，與某些行業(yè)相比，其改革稍顯滯后。這令業(yè)內(nèi)人士頗為焦慮，究竟卡在哪里了？突破口在哪兒？怎樣才能走上一條較為順暢的改革之路？筆者拋磚引玉，以求互相啟發(fā)，促進(jìn)油氣行業(yè)改革發(fā)展。
油氣發(fā)展戰(zhàn)略限于“被動守勢”
毋庸置疑，中國的石油工業(yè)已進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展的壯年期，天然氣工業(yè)也開始了由快速成長的青年期向壯年期的轉(zhuǎn)變。然而，同樣不容忽視的是，現(xiàn)有的油氣發(fā)展戰(zhàn)略已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的要求，與深化改革難以匹配。
這一點(diǎn)在油氣儲產(chǎn)量增長上表現(xiàn)得較為明顯。
首先，從剩余可采儲量來看。以石油計(jì)，2000至2010年間，剩余可采儲量不增反降，年增率為-0.56％。2010至2013年間，年增率為2.64％，平均年增率僅為0.17%。以天然氣計(jì)，在2000至2010年間，2010至2013年間剩余可采儲量年增率分別為16.10％和7.41%，13年間計(jì)，平均年增率為6.39%，上世紀(jì)末每5年有兩位百分?jǐn)?shù)(多數(shù)超過20%)的年增率相比有明顯降低，已出現(xiàn)高速增長向中低速增長、由青年期開始向壯年期的轉(zhuǎn)變。
再從產(chǎn)量上看。以石油計(jì)，在2000至2010年間年增率為2.42％，2010至2013年間降為1.27％，呈現(xiàn)年增率降低的趨勢。以天然氣計(jì)，在2000至2010年間年增率為13.35％，2010至2013年間年增率降為7.37％。年增率相比也有明顯降低。與剩余可采儲量變化相比，天然氣產(chǎn)量變化滯后一個時間段，但也開始出現(xiàn)從高速增長向中低速增長的轉(zhuǎn)變、青年期向壯年期的轉(zhuǎn)變。
這意味著，如果情況沒有重大變化且不包括非常規(guī)油氣，石油儲、產(chǎn)量將會按緩慢降低的年增率低速增長， 2020年前產(chǎn)量年增率可能僅為1-2％；而天然氣近期產(chǎn)量年增率可能為5-7％。
同時，需要特別注意的一個問題是，我國每年的油、氣產(chǎn)量不是產(chǎn)自全部探明儲量，而僅源于已開發(fā)(或稱已動用)儲量。中國存在相當(dāng)數(shù)量的已探明卻長期未開發(fā)儲量，且其值有增大之勢。按2013年《全國油氣礦產(chǎn)儲量通報》，石油地質(zhì)儲量和可采儲量中的未開發(fā)儲量分別達(dá)85.11億噸和10.71億噸；天然氣地質(zhì)儲量和可采儲量中的未開發(fā)儲量分別達(dá)5.62萬億立方米和0.54萬億立方米，未開發(fā)率分別為42.3％和23.7％。按照我國儲量規(guī)范的定義，探明儲量是高級別儲量，須經(jīng)全國礦產(chǎn)儲量委員會審批，已投入的大量勘探工作量和相應(yīng)的研究證明為可靠；而可采儲量采用的是經(jīng)濟(jì)可采值，意味著現(xiàn)有技術(shù)可采出且開發(fā)會創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值。換言之，探明可采儲量基本上是具備開發(fā)條件的。
對于長期產(chǎn)量不能滿足供應(yīng)的油氣來說，開發(fā)工作對探明儲量的期待被形容為“等米下鍋”。那么，為什么長期不去動用這個“存米”去“下鍋”呢？其主要原因只能歸之于缺乏足夠力量去開發(fā)，而在各石油公司都有富余大量超編人員的情況下，只能說是資金不足。從總體上看，國家有充足的資金儲備且各公司也向國外大量投資，這時出現(xiàn)短缺投資去開發(fā)國內(nèi)己證實(shí)的油氣儲量的情況只能歸因于油氣管理體制問題。
為保障經(jīng)濟(jì)增長需求，必須不斷地改進(jìn)行油氣生產(chǎn)戰(zhàn)術(shù)和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略接替。所謂戰(zhàn)略接替是指在老油氣田（區(qū)）不斷發(fā)現(xiàn)新油氣田（藏）、增加（累計(jì)）儲量，持續(xù)提高采收率、挖掘生產(chǎn)潛力。所謂戰(zhàn)略接替是指向還沒發(fā)現(xiàn)油氣田的新層系（如陸相中新生界到海相古生界）、新地區(qū)（如由東部老油區(qū)向西部和海域）、新類型（如由常規(guī)到非常規(guī)油氣）作探索開拓，戰(zhàn)略接替的成功可使儲產(chǎn)量出現(xiàn)躍升，也是使油氣生產(chǎn)快速、持續(xù)增長的根本性舉措。
但現(xiàn)實(shí)是，進(jìn)入本世紀(jì)以來，以石油公司大重組為標(biāo)志的上一輪改革帶來的紅利漸趨消退，壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的負(fù)面影響日益明顯，使這些公司效率降低。動用開發(fā)已探明儲量的工作無法順利進(jìn)行，短期內(nèi)難獲明顯效益的戰(zhàn)略接替更難著力進(jìn)行。為彌補(bǔ)這一缺陷，國家撥款由國土資源部組織了兩輪全國性產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的陸地海洋新區(qū)新領(lǐng)域探索。指出了一批新區(qū)新領(lǐng)域并提出分期工作的重點(diǎn)，展現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的前景。但遺憾的是各大石油公司對此卻難以跟進(jìn)，無力以大量勘探投入做實(shí)際的開拓。
現(xiàn)有的油氣生產(chǎn)已遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求，油氣管理體制更與深化改革的形勢難以互容。油氣發(fā)展的戰(zhàn)略上陷于被動的守勢，窮以應(yīng)對而難再有大的作為。壟斷的占有區(qū)塊、占有資源的“優(yōu)勢”再也難以使其“自然地”成為經(jīng)濟(jì)各部門的排頭兵。三大國家油企的“夠大而不夠強(qiáng)”，其效率、資本回報率等較低已成為人們關(guān)注的對象，而因壟斷和管理體制缺陷而出現(xiàn)的貪腐窩案也成為人們詬病的焦點(diǎn)。面對這些，我們不能以每年油氣上都有所進(jìn)展而沾沾自喜，更不能拿過去曾有的輝煌來掩飾目前的困境。勢必要加快油氣體制改革的進(jìn)程。
上游“壟斷”制約中下游市場化進(jìn)程
上游是源，沒有源頭活水不斷注入，河流便衰減、枯竭。我國上游企業(yè)存在的前提是取得有法律保障（一定時間內(nèi)的排他性）的礦權(quán)。而具有申請這類區(qū)塊資質(zhì)的只有中石油中石化中海油三大國有公司和一個地方國企陜西省延長石油公司（“三桶半油”），這就使上游處于行政性壟斷中。其他即便是大型國營涉油企業(yè)也無資格進(jìn)入此領(lǐng)域，更何況民營中小石油企業(yè)。長期執(zhí)行此政策使中國可能有油氣遠(yuǎn)景的地區(qū)被這幾家公司全覆蓋，有進(jìn)入無退出的區(qū)塊管理便會成為死水一潭，整個油氣工業(yè)被拖入缺乏生命活力的狀態(tài)。致使一些油氣勘探開發(fā)區(qū)塊長期被“三桶半油”全覆蓋式占有的狀況，固化了上游的壟斷。
這也就導(dǎo)致大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發(fā)貢獻(xiàn)產(chǎn)量。而油氣區(qū)塊持有者對無力勘探開發(fā)的區(qū)塊在未經(jīng)主管單位批準(zhǔn)的情況下“私相授受”給民營企業(yè)（多數(shù)是與各公司有密切關(guān)系者），從而出現(xiàn)權(quán)力尋租的暗箱作業(yè)。
油氣產(chǎn)業(yè)鏈的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展更大程度取決于上游不斷發(fā)現(xiàn)、探明新油氣田，并向市場提供穩(wěn)定且不斷增長的供應(yīng)，因而掌握上游的企業(yè)往往擁有更大的發(fā)展主動權(quán)和更高的利潤。油氣管理經(jīng)營體制的改革也必須順應(yīng)于此，由局限的“點(diǎn)式改革”向全產(chǎn)業(yè)的“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;發(fā)展，不但不能回避，而且必須特別重視上游存在的問題，以其之破解來帶動整個油氣領(lǐng)域的改革。
近年的實(shí)踐進(jìn)一步使人深化了上述認(rèn)識。以中游管道為例，其聯(lián)通上、下游的作用是不言而喻的，管線的壟斷分割局面明顯影響到油氣行業(yè)的發(fā)展。在強(qiáng)烈的呼聲中，我國出臺了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)督辦法》。雖是件大好事，但其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)作用卻不夠明顯。新條例要求管線對所有用戶“公平準(zhǔn)入”，但由于上游壟斷局面沒打破，沒有幾個新用戶要求這個“準(zhǔn)入”，幾個老用戶仍將油氣在自家管道上運(yùn)輸，目前還難以發(fā)揮其預(yù)期的推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改革的目的。再如，我國在原油成品油進(jìn)口上的開放程度很有限，即使允許少量非油國企按配額進(jìn)口原油（包括用以深加工的燃料油）但也必須交國營油企安排煉油。這種“作繭自縛”的理由是站不住腳的，國際石油市場上不會因多了些中國買主而“添亂”，也不會導(dǎo)致中國企業(yè)“自相殘殺”；而有相當(dāng)煉能的民營煉廠恰為滿足供應(yīng)增添了保障，只要監(jiān)管到位，民營煉廠也可在環(huán)保要求上達(dá)標(biāo)。至于產(chǎn)業(yè)鏈末端油品的銷售，早就有民營企業(yè)存在。為使外方保障對我國原油的供應(yīng)，曾實(shí)行以“市場換資源”的政策、允許外國公司在持續(xù)供應(yīng)原油的條件下在我國合資建煉廠并經(jīng)營一定數(shù)量的加油站。顯然，這種下游的有限開放仍難以改變整個石油工業(yè)處于壟斷、低效和發(fā)展速度相對緩慢的狀態(tài)。
混合所有制不是油氣體制改革的全部
黨的十八屆三中全會在新的高度上重提“混合所有制改革”，認(rèn)為“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。
國內(nèi)兩大石油公司中石油中石化率先做出改革動作，引發(fā)強(qiáng)烈輿論反響，也有不少疑問。首先，不同所有制資本共處一個企業(yè)，這本身早就存在。有人把這種混合所有制叫做“公私合營”，那么他與上世紀(jì)50年代的“社會主義改造”有何區(qū)別？如果說是實(shí)行資金來源多樣的股份制，那么又與改革初期就上市的國營公司（其中甚至有外資的進(jìn)入）有何異同？究竟哪些企業(yè)可以“混合”？哪些部門民營或外資可以控股？已開始“混合”的某些石油企業(yè)非國有資本的上限是否為30％？……等問題也還不夠明確。
顯然，這兩個公司的“混改”還不能令人滿意。有人指出：這些改革在外部沒有改變行業(yè)壟斷格局，內(nèi)部也沒有清晰的公司治理機(jī)制和管理層約束機(jī)制。實(shí)質(zhì)還只是公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，股權(quán)紐帶基礎(chǔ)上的業(yè)務(wù)合作。
筆者認(rèn)為，各種方式的“混合”都是可供選擇的方式，目的在于實(shí)施現(xiàn)代化的經(jīng)營管理體制，使之能在市場化的條件下靈活地生存發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長?；旌纤兄频淖谥紱Q不是國有企業(yè)的“圈錢增資”，而是明確投資、決策、經(jīng)營者的責(zé)、權(quán)、利和形成有效監(jiān)督。這要求完善以市場決定資源配置為原則有多種資金來源的投資方，管理這些資金并決定使其增值戰(zhàn)略的董事會和在市場中執(zhí)行經(jīng)營的聘任經(jīng)理群體三方面的成熟組合。那么就要求認(rèn)真分析前一階段改革中在此問題上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確其不足而必須改正之處。從這個角度也可以說，混合所有制促進(jìn)了國有企業(yè)的去行政化、管理的現(xiàn)代化。在油氣系統(tǒng)實(shí)行的結(jié)果必然是打破壟斷，實(shí)現(xiàn)市場對資源的配置。
值得注意的是，中石化集團(tuán)公司內(nèi)部進(jìn)行的專業(yè)化重組改革，不但在下游繼續(xù)按專業(yè)相同或相近將若干企業(yè)組成一個個上市公司并吸收多類社會資本參與，而且將這種改制發(fā)展到中上游。
首先將依油田所在地區(qū)而劃分的各油田分公司中的服務(wù)類、裝備類企業(yè)分離出來，其勘探開發(fā)業(yè)務(wù)就成為外國經(jīng)營模式中的（單純的）油公司。油公司掌握著勘探區(qū)塊和所獲得的油氣儲量（在國際市場上儲量可自用開發(fā)也可出售給其他公司開發(fā)），掌握著開發(fā)區(qū)塊和所獲得的油氣產(chǎn)量，其類型復(fù)雜的大量施工作業(yè)交給服務(wù)（類）公司去做，油公司為這類合同的甲方。按專業(yè)特色組成新的服務(wù)公司，在吸收各類資本加入的同時也爭取上市，成為獨(dú)立的可為市場上所有油公司服務(wù)進(jìn)行具體作業(yè)的合同乙方。后者中最成功的是以江漢油田分公司的石油設(shè)備制造為主體、集合全石化的同類作業(yè)隊(duì)伍組成的中石化石油工程機(jī)械有限公司，將在吸收各類資本并借中石化已有上市公司的“殼”而成為獨(dú)立的股份公司。其因此而獲得的巨大生命力體現(xiàn)在一系列達(dá)到國際先進(jìn)水平的創(chuàng)新產(chǎn)品和出口上，也集中體現(xiàn)在涪陵頁巖氣突破的貢獻(xiàn)上。
當(dāng)中下游已完成按專業(yè)的重組并各自形成獨(dú)立公司時，上游也形成油公司與服務(wù)公司分離，那么集團(tuán)內(nèi)的公司群體就構(gòu)成了“千層餅型”架構(gòu)，比上游的油公司與服務(wù)公司一體化、進(jìn)而對三分的上中下游完整覆蓋的所謂“蛋糕型”架構(gòu)要靈活得多，更能適應(yīng)市場化運(yùn)作并激發(fā)各類主體的主動性和創(chuàng)新。
這進(jìn)一步啟發(fā)我們，在上世紀(jì)末中國石油公司大改組后形成的上下游一體化模式是可以靈活對待的，“大而全”有其優(yōu)勢也有其弱點(diǎn)。由一個公司(集團(tuán))進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈上中下游全覆蓋，小公司難以做到，而大中型公司（包括跨國公司）也不一定要這樣做，其覆蓋程度完全可以因時因地制宜。這樣的改制發(fā)展下去，中石化總公司可以形成一個資本投資公司，與其旗下?lián)碛卸鄠€多種有特色的公司形成一個群體，這就可同時具有整體協(xié)同優(yōu)勢又能發(fā)揮各公司的靈活市場反應(yīng)能力。這已接近十八屆三中全會決定的要求：“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組成若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。
因而，混合所有制改革的要點(diǎn)不完全在“混合”本身，而是要求通過實(shí)現(xiàn)國有公司的資本多元化、管理體制現(xiàn)代化，使之更適合于市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)市場決定資源配置。目前的工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達(dá)到深化改革的要求。進(jìn)一步說，混合所有制的改革涵蓋了石油企業(yè)，但還沒能反映出油氣體制改革的特殊性。
以頁巖氣為突破口推動油氣體制改革
油氣體制改革體系龐大，必定復(fù)雜艱難并會有曲折。既需要高屋建瓴的頂層設(shè)計(jì)又要有逐步完善的實(shí)施細(xì)則。在分步實(shí)施中首先選“點(diǎn)”進(jìn)行實(shí)驗(yàn)是一個好做法。為推進(jìn)油氣改革，相關(guān)部門分別進(jìn)行了專題性的課題研究(筆者參加了其中一些工作)。許多這類研究工作提出了共識：在一個項(xiàng)目、一個地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)。而頁巖氣及相關(guān)的頁巖油初步探索恰提供了這樣的機(jī)遇。
頁巖氣和頁巖油在賦存空間地區(qū)和層位上是密切不可分的，在生產(chǎn)上也多是相并進(jìn)行的，但習(xí)慣上總是將油放在前面而稱頁巖油氣，鑒于頁巖氣已列為獨(dú)立礦種。故本文中統(tǒng)稱頁巖氣來涵蓋這類非常規(guī)油氣。
頁巖氣發(fā)展快潛力大，而非常規(guī)和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，從管理體制上看基本一致。故以此為整個油氣體制改革的突破口是合適的。頁巖油氣在川、渝兩地相對豐富，所以多建議將該試驗(yàn)區(qū)設(shè)在此。不僅是國家從生產(chǎn)上設(shè)立的“頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”，更重要的是改革的綜合性試驗(yàn)區(qū)。筆者認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下方面：
首先，通過典型深入認(rèn)識我國頁巖油氣的特點(diǎn)。川渝兩地共處油氣地質(zhì)上的四川盆地及周緣，在類型上常規(guī)與非常規(guī)油氣都有，在賦存層位上不但有海相也有陸相和海陸交互相，在產(chǎn)層的地質(zhì)時代上既有晚元古代，又有古生代(美國頁巖油氣主要在此層系)，還有中生代。特別是后者埋藏淺，往往頁巖氣與頁巖油、致密油氣、甚至常規(guī)油氣共生。在這樣復(fù)雜的多樣油氣類型上取得進(jìn)展，對進(jìn)一步研究、勘探開發(fā)中國的非常規(guī)油氣可起到典型引路的作用，也可作為探索多種類型油氣，甚至多種資源綜合勘探開發(fā)利用的良好示范。
其次，從資源賦存特點(diǎn)出發(fā)，頁巖氣與頁巖油常伴生于同一油氣藏、甚至同一口井中。頁巖油氣、致密（砂巖）油氣、煤層氣等非常規(guī)油氣也可在同一區(qū)塊內(nèi)共生。進(jìn)而常規(guī)與非常規(guī)的界限可以是過渡的，因而兩者是可以共生于一個地區(qū)、區(qū)塊，甚至同一層位的不同埋深處。從礦種上把它們的勘探開發(fā)完全分割恰是條塊分割的結(jié)果。我國也陸續(xù)出臺了不少法規(guī)鼓勵從勘探開發(fā)入手的資源綜合利用，但這個問題也一直沒能真正落實(shí)。所以應(yīng)從頁巖氣入手大力倡導(dǎo)不同類型油氣資源，進(jìn)而不同種類的地下資源的綜合勘探開發(fā)利用。因而要使從區(qū)塊登記管理開始的整個政策法規(guī)體系有利于推動，而不是阻礙其進(jìn)展。
第三，對于頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)探索新的油氣管理監(jiān)督體系，界定政府與市場“邊界”。
從傳統(tǒng)的石油安全觀念出發(fā)，往往認(rèn)為加強(qiáng)政府管控（如將油氣列為國家級的“一級管理”、不準(zhǔn)“三桶半油”以外的企業(yè)進(jìn)入勘探開發(fā)等）是保障供應(yīng)的最重要措施。但國內(nèi)外的實(shí)踐已證明獲得油氣持續(xù)發(fā)展的動力來自市場競爭帶來的科技進(jìn)步和效率提升。顯然，油氣體制改革也必須首先理順本領(lǐng)域內(nèi)政府與市場的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政府歸位、市場松綁” 。充分發(fā)揮市場在石油工業(yè)各環(huán)節(jié)、各類企業(yè)中資源配置的作用。
此外，目前油氣作為特殊礦種為國家“一級管理”，在實(shí)踐中已暴露出許多問題。在政府機(jī)關(guān)編制已嚴(yán)格限定的情況下，要求相關(guān)部門管理監(jiān)督大量的區(qū)塊準(zhǔn)入和退出轉(zhuǎn)讓，甚至數(shù)十、數(shù)百個公司的運(yùn)作是不現(xiàn)實(shí)的?？梢越梃b美國的經(jīng)驗(yàn)實(shí)行中央和地方的多級管理的試驗(yàn)。當(dāng)然，這就涉及責(zé)、權(quán)、利的劃分，涉及稅收。怎樣既統(tǒng)一管理又調(diào)動各方面的積極因素，既實(shí)事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區(qū)保護(hù)，關(guān)鍵要提高效率、防止繁雜的環(huán)節(jié)和互相推委，這些問題都需通過實(shí)踐逐步找到解決辦法。
進(jìn)一步看，還有各界十分關(guān)心的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管問題?？煞駥I(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的油氣環(huán)保與油氣監(jiān)管部門統(tǒng)一或僅分成幾大塊進(jìn)行操作，值得探索和試驗(yàn)。此外，也要為非政府機(jī)構(gòu)（NGO）對環(huán)境監(jiān)管的留下一定的空間。
另外，無論是從目前的行業(yè)管理上看還是從改革和發(fā)展的要求上看，涉及油氣的法規(guī)體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補(bǔ)充修改。這涉及到立法機(jī)構(gòu)要完成久議未決的一批法律，涉及到各級政府陸續(xù)出臺的法規(guī)需要重新清理、修改和新立，涉及到過去由公司執(zhí)行的一大批國標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章亦要適應(yīng)新的形勢予以肯定、修訂和制訂等等。所以，幫助有關(guān)方面完善相應(yīng)的法規(guī)體系也是綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)必須承擔(dān)的工作。（作者系中國能源研究會常務(wù)理事、中華能源基金會（香港）高級顧問、中國國際問題研究基金會研究員）
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